Over twee weken, op dinsdag 15 september, is het weer zover. Er komt een koffertje in beeld, er wordt een hoed gedragen, de Koning leest een tekst voor die door het kabinet is geschreven, en tegen de avond weet iedereen of hij er volgend jaar een paar tientjes op vooruit of achteruit gaat. Prinsjesdag is in de beeldvorming een dag geworden, terwijl het in werkelijkheid het zichtbaarste moment is van een cyclus die het hele jaar doorloopt. Wie alleen naar die ene dinsdag kijkt, kijkt naar de aankondiging en mist de besluiten.
Het loont om te weten hoe die cyclus in elkaar zit, en niet alleen omdat het staatsrechtelijk aardig is. Het verklaart waarom een plan dat in september wordt gepresenteerd pas in december definitief is, waarom bedragen tussen september en januari nog verschuiven, en waarom de discussie die in de dagen na Prinsjesdag in de Tweede Kamer wordt gevoerd meer invloed heeft op je portemonnee dan de troonrede zelf.
Waarom het uitgerekend die derde dinsdag is
De datum ligt vast in de wet. De Grondwet bepaalt dat de regering de begrotingen jaarlijks aan de Staten-Generaal aanbiedt, en de daarop gebaseerde wetgeving legt dat moment op de derde dinsdag van september. Dat is geen willekeurige keuze geweest. Tot 1887 gebeurde het op de derde maandag, maar Kamerleden die van ver moesten komen waren dan gedwongen om op zondag te reizen, en daar was in die tijd bezwaar tegen. Het schoof een dag op en het is nooit meer teruggeschoven.
Achter die datum zit een praktische logica die nog altijd klopt. Het parlement heeft ongeveer drie maanden nodig om de begrotingen van alle ministeries te behandelen, en die behandeling moet klaar zijn voordat het jaar begint waarvoor het geld bestemd is. September is dus geen ceremonieel startschot maar de laatste redelijke datum waarop je kunt beginnen als je op 1 januari wilt kunnen uitgeven.
Wat er werkelijk in dat koffertje zit
De minister van Financiën draagt op Prinsjesdag een koffertje de Tweede Kamer in, en daarmee worden drie soorten stukken tegelijk ingediend. Het eerste is de rijksbegroting zelf, opgesplitst in aparte wetsvoorstellen per ministerie, en dat is het stuk waar het formeel om draait. Elk van die begrotingen is een wet die door beide Kamers moet worden aangenomen voordat er ook maar een euro rechtmatig kan worden uitgegeven.
Het tweede stuk is de Miljoenennota, en dat is strikt genomen de toelichting: het verhaal bij de cijfers, waarin het kabinet uitlegt welke keuzes het heeft gemaakt en hoe die zich verhouden tot de stand van de economie. Dat is het document waaruit de meeste krantenkoppen komen, hoewel het juridisch het minst bindende van de drie is. Het derde stuk is het Belastingplan, het wetsvoorstel dat regelt wat er aan de inkomstenkant verandert. Voor de meeste huishoudens is dat het stuk dat er echt toe doet, want daar staan de tarieven en de heffingskortingen in die bepalen wat er netto overblijft.
De cijfers komen niet van het kabinet zelf
Een detail dat in de berichtgeving vaak wegvalt: de economische cijfers waarop de begroting rust worden niet door het kabinet gemaakt. Het Centraal Planbureau publiceert op Prinsjesdag de Macro Economische Verkenning, met ramingen voor groei, werkloosheid, inflatie en koopkracht voor het komende jaar. Een conceptversie daarvan ligt er al in augustus, en juist die conceptversie is het stuk waarop het kabinet zijn laatste besluiten neemt in wat in Den Haag de augustusbesluitvorming heet. Als er ergens onderhandeld wordt over de begroting die je in september ziet, dan is het daar, in de laatste weken van de zomer, buiten beeld.
Ook de Raad van State kijkt mee. Dat college brengt jaarlijks advies uit over de Miljoenennota en beoordeelt daarbij of de begroting houdbaar is op de langere termijn, los van wat politiek wenselijk is. Die adviezen zijn openbaar en ze zijn vaak scherper dan de reactie die het kabinet erop geeft. Wie het jaarlijkse koopkrachtplaatje wil wegen, leest beter dat advies dan de samenvatting die een dag later rondgaat.
En dan de koopkrachtcijfers zelf, waar het publieke gesprek meestal op eindigt. Die gaan over voorbeelden, niet over personen. Ze rekenen met modelhuishoudens waarvan wordt aangenomen dat er niets in hun leven verandert: geen nieuwe baan, geen kind, geen scheiding, geen verhuizing. In de praktijk verandert er in de meeste huishoudens elk jaar wel iets, en dat effect is doorgaans groter dan de plus of min van een half procent die in september op het scherm verschijnt. Bovendien is de gemiddelde prijsstijging waarmee gerekend wordt niet dezelfde als de prijsstijging die jij voelt, iets wat duidelijker wordt als je begrijpt hoe inflatie in je portemonnee doorwerkt.
Na de dinsdag begint het pas
In de week na Prinsjesdag houdt de Tweede Kamer de Algemene Politieke Beschouwingen, het debat tussen de fractievoorzitters en de minister-president over de hoofdlijnen. Daarna volgen de Algemene Financiële Beschouwingen, waarin het gesprek zich toespitst op de cijfers en de minister van Financiën het woord voert. Pas daarna komen de begrotingen van de afzonderlijke ministeries aan de beurt, stuk voor stuk, in debatten die vaak weinig aandacht krijgen maar waar het geld daadwerkelijk wordt verdeeld.
Tijdens die behandeling kunnen Kamerleden amendementen indienen, en dat betekent dat ze de begrotingswet zelf kunnen wijzigen. Een amendement dat een aangenomen meerderheid haalt verandert de bedragen, met de bijbehorende plicht om aan te geven waar het geld dan vandaan komt. Zo verschuift er tussen september en december van alles, en het beeld dat op Prinsjesdag ontstond klopt in januari zelden nog helemaal. De Eerste Kamer behandelt de begrotingen daarna en kan ze alleen aannemen of verwerpen, niet aanpassen.
Het jaar zelf loopt ook niet volgens plan, en daar is de cyclus op ingericht. In het voorjaar komt de Voorjaarsnota met de eerste grote bijstelling van de lopende begroting, in het najaar volgt de Najaarsnota met de laatste correcties. En op de derde woensdag in mei, Verantwoordingsdag, legt het kabinet verantwoording af over het jaar dat is afgesloten, met jaarverslagen per ministerie en met het oordeel van de Algemene Rekenkamer over de vraag of het geld rechtmatig en doelmatig is besteed.
De dag die het minst voorstelt is de bekendste
Dat is de merkwaardigheid van dit hele bouwwerk. Verantwoordingsdag, waarop je kunt nagaan of eerdere beloften zijn waargemaakt, gaat vrijwel geruisloos voorbij. De augustusbesluitvorming, waarin de werkelijke keuzes vallen, gebeurt achter gesloten deuren. De begrotingsbehandelingen in het najaar, waarin miljarden van de ene post naar de andere gaan, worden nauwelijks verslagen. En de dag met de rijtuigen en het koffertje, waarop formeel alleen stukken worden ingediend die nog door twee Kamers moeten, is de dag waar iedereen naar kijkt.
Je kunt daar cynisch over doen, maar dat lijkt me te makkelijk. Een parlementair jaar heeft een begin nodig dat zichtbaar is, en de traditie zorgt er in elk geval voor dat de begroting één keer per jaar de voorpagina haalt. Wat wel jammer is, is dat het gesprek daarna zo snel wegzakt. De vraag die in september wordt gesteld is bijna altijd of je erop vooruitgaat. De vraag die in mei zou moeten worden gesteld, of het geld terechtkwam waarvoor het bedoeld was, hoor je zelden.
Voor wie de komende weken de stukken wil volgen: de officiële toelichting op de gang van zaken staat op de themapagina over Prinsjesdag van de rijksoverheid, en de begrotingsstukken zijn na indiening openbaar. En wie vooral wil weten wat de uitkomst betekent voor zijn eigen geld, heeft daar meer aan een nuchtere blik op de eigen situatie dan aan een koopkrachtplaatje, bijvoorbeeld door eerst helder te hebben wat sparen en beleggen wel en niet doen met je geld.
