Prinsjesdag is twee weken voorbij, het koffertje staat weer in de kast en de troonrede is besproken. Voor veel mensen is de begroting daarmee klaar. In de Tweede Kamer begint het werk juist nu. Op woensdag 30 september en donderdag 1 oktober voeren Kamerleden de Algemene Financiële Beschouwingen, en daarna volgen tot de kerst de debatten over de begroting van elk ministerie afzonderlijk. Wie wil begrijpen waarom een plan uit september in december soms anders uitpakt, moet weten hoe die behandeling verloopt.
Eerder schreef ik al over wat er op Prinsjesdag zelf gebeurt en wat er in het koffertje zit. Dit stuk gaat over het deel dat minder op televisie komt, de route die de begroting door de Kamer aflegt tot aan de laatste stemming.
Eerst de grote lijnen, dan het geld
Direct na Prinsjesdag zijn de Algemene Politieke Beschouwingen. Dit jaar waren die op 16 en 17 september. De fractievoorzitters debatteren dan met de minister-president over de koers van het kabinet. Volgens de uitleg van de Tweede Kamer laat dat debat vooral zien hoeveel steun er is voor de plannen. Het is het debat met de meeste camera’s, maar er wordt nog weinig vastgelegd.
Daarna komen de financieel woordvoerders aan de beurt, met de minister en staatssecretaris van Financiën. Dat zijn de Algemene Financiële Beschouwingen, en die zijn belangrijker dan hun saaie naam doet vermoeden. Volgens het Parlementair Documentatie Centrum op parlement.com moet geld dat tussen ministeries wordt verschoven al in dit debat geregeld worden. Bij de latere debatten per ministerie is het gebruikelijk dat alleen nog binnen die ene begroting wordt geschoven. Zo voorkom je dat elk ministerie er in november een stukje bij krijgt en de totale uitgaven ongemerkt oplopen.
Dit jaar heeft dat debat extra gewicht. De Tweede Kamer schrijft in haar aankondiging van het debat dat de drie coalitiepartijen van het kabinet-Jetten in beide Kamers geen meerderheid hebben. Het kabinet wil in het debat horen welke andere partijen de plannen willen steunen en welke aanpassingen zij daarvoor vragen. Het debat heeft twee rondes. Eerst brengen Kamerleden hun standpunten in, op donderdag antwoorden de bewindspersonen, en in de tweede ronde kunnen Kamerleden moties indienen als ze ergens meer of minder geld aan willen besteden.
Elke begroting is een eigen wet
Wat veel mensen niet weten, is dat er niet één begroting is. Elk ministerie en elk begrotingsfonds, zoals het Gemeentefonds, heeft een eigen begrotingshoofdstuk, en elk hoofdstuk is een apart wetsvoorstel. Dat betekent dat elk van die voorstellen dezelfde weg aflegt als andere wetgeving, iets wat ik eerder beschreef in de weg van een wetsvoorstel. Op Rijksfinanciën, de site van het ministerie van Financiën, staan alle ontwerpbegrotingen voor 2027 per hoofdstuk, samen met de Miljoenennota en het Belastingplan.
Per hoofdstuk verloopt de behandeling volgens parlement.com meestal in vier stappen.
- Schriftelijke vragen. Kamerleden sturen feitelijke vragen over de begroting, die de minister schriftelijk moet beantwoorden. Hier gaat het om cijfers en toelichting, nog niet om politiek.
- Begrotingsonderzoek. In een wetgevingsoverleg stellen woordvoerders begrotingstechnische vragen, die de bewindspersonen mondeling beantwoorden.
- Plenair debat. De woordvoerders van alle fracties debatteren met de minister. Hier dienen ze moties en amendementen in.
- Stemming. De Kamer stemt over de amendementen, de moties en ten slotte over het begrotingswetsvoorstel zelf.
Bij die debatten spreken de fracties in een vaste volgorde, de begrotingsvolgorde. Eerst de grootste oppositiefractie, dan de grootste coalitiefractie, dan de tweede oppositiefractie, en zo verder. Elke fractie krijgt één pot spreektijd voor alle begrotingsdebatten samen en kiest zelf waar ze die minuten aan besteedt. Een fractie die bij Onderwijs lang aan het woord is, heeft dus minder over voor Defensie. Ik vind dat een van de eerlijkste mechanismen in Den Haag, omdat het een partij dwingt te laten zien wat ze echt belangrijk vindt.
Motie of amendement, dat verschil doet ertoe
In het nieuws worden moties en amendementen vaak door elkaar gehaald, terwijl ze iets heel anders doen. Een motie is een verzoek of uitspraak van de Kamer. Neemt de Kamer een motie aan om ergens meer geld voor vrij te maken, dan moet het kabinet daar iets mee, maar de tekst van de begroting verandert er niet door.
Een amendement verandert de wet zelf. Bij een begroting betekent dat dat er een bedrag op een begrotingsartikel omhoog of omlaag gaat. Volgens parlement.com geldt daarbij een ongeschreven regel dat Kamerleden aangeven hoe het betaald wordt. Dat kan door elders te bezuinigen, door inkomsten te verhogen of door het tekort te laten oplopen. Een amendement zonder zo’n dekking heeft weinig kans. Wie wil weten of een aangekondigde verandering echt doorgaat, kan dus het beste kijken of het om een aangenomen amendement gaat.
De stemming en de deadline van 1 januari
Na elk begrotingsdebat volgt de stemming. Een begroting wegstemmen is in theorie mogelijk, maar in de praktijk zeldzaam. Parlement.com telt elf keer dat de Tweede Kamer een begroting verwierp, voor het laatst in 1919, bij de begroting van Marine. In 1907 viel een minderheidskabinet over een verworpen begroting van Oorlog. Het is goed om te weten dat het kan, maar het is geen gewoon onderdeel van het proces.
Volgens de Tweede Kamer moeten alle begrotingsbehandelingen voor 1 januari afgerond zijn, zodat de begroting dan kan ingaan. Daarna gaan de wetsvoorstellen naar de Eerste Kamer. Die kan een begroting alleen aannemen of verwerpen, niet wijzigen. De Eerste Kamer houdt dit jaar haar eigen Algemene Politieke Beschouwingen op 17 november. Haalt het parlement de deadline niet, dan ligt het land niet stil. De Comptabiliteitswet staat toe dat geld voor bestaand beleid alvast wordt uitgegeven, en parlement.com meldt dat het vaker is voorgekomen dat de behandeling op 1 januari nog niet klaar was.
Waar je het zelf kunt volgen
Voor wie wil meekijken zonder de hele dag naar de publieke tribune te gaan, zijn er twee plekken die ik zelf gebruik. Debat Direct van de Tweede Kamer zendt de debatten live uit en je kunt ze daar ook terugkijken. Op de wetsvoorstelpagina’s van tweedekamer.nl staan per begroting de ingediende amendementen en moties, en na de stemming ook hoe erover is gestemd. Rijksfinanciën laat daarnaast in grafieken zien waar het geld per ministerie heen gaat.
Mijn advies is om na Prinsjesdag niet te stoppen met kijken. De koppen in september gaan over voornemens. De bedragen die in januari gelden, zijn bepaald in de weken die nu beginnen, vaak in debatten met een bijna lege publieke tribune.
